كشفت أزمة انهيار أسعار النفط في منتصف عام 2014 عن هشاشة الوضع المالي في المملكة العربية السعودية، على الرغم من اعتبارها أكبر مصدر للنفط في العالم على مدار عقود، ولم تكن تقلبات أسعار النفط في السوق الدولية بجديدة على صانع السياسة العامة بالمملكة، فتقلبات أسعار النفط بالسوق الدولية عاشتها السعودية وغيرها من الدول النفطية غير مرة، على مدار العقود السبع الماضية.
وفي يوليو 2018 قدمت بعثة خبراء صندوق النقد الدولي تقريرها عن زيارتها السنوية1 ، والمنشور على موقع الصندوق في أغسطس 2018، بعنوان “المملكة العربية السعودية: تقرير القضايا المختارة في إطار مشاورات المادة الرابعة لعام 2018، حيث تضمن ثلاث قضايا:

الأولى: الأطر المالية وركائز المالية العامة، تجارب البلدان المصدرة للسلع الأولية وانعكاساتها على المملكة العربية السعودية.

الثانية: التأثير الاقتصادي لسياسات زيادة توظيف المواطنين السعوديين.

الثالثة: مدى تطور وشمول القطاع المالي في المملكة العربية السعودية2 .

والقضايا الثلاث من الأهمية بمكان لأن نشير إلى أهم ما ورد عنها بالتقرير، إلا أن وضع المالية العامة في المملكة العربية السعودية مثير للاهتمام في ظل ما تم على مدار السنوات الثلاث الماضية، فيما يتعلق بعجز الموازنة، والتوجه للاقتراض (المحلي والخارجي)، واتباع مجموعة من الإجراءات التقشفية التي أدت إلى تراجع النمو الاقتصادي في السعودية إلى سالب 0.7% بنهاية 2017، فضلًا عن تأثيراتها السلبية اقتصاديًا واجتماعيًا على شريحة كبيرة من المجتمع السعودي، ولذلك ستركز على القضية الأولى في هذا التقرير، وتناقش ما جاء به في ضوء الواقع السياسي والاقتصادي بالمملكة العربية السعودية.

وتعد المالية العامة صلب الاقتصاد السياسي، لما تحمله من أهمية التصرف في الموارد العامة وتدبير الاحتياجات العامة، وإدارة الموازنة العامة للدولة، وما تعكسه المالية العامة من أهداف اقتصادية واجتماعية، وما يوضع في إطار التوظيف السياسي للإنفاق العام، سواء على الصعيد المحلي أو الخارجي. ولم تعد الميزانية السعودية شأنًا يخص الحكومة التي تتعهد بتوفير احتياجات المواطن، وتقديم الدعم بصور مختلفة، فضلًا عن توفير فرص العمل، فقد أصبحت الإجراءات والقرارات التي تخص الميزانية تمس حياة المواطن بشكل كبير.

أولاً: مقترحات الصندوق للمالية السعودية

تناول التقرير أداء المالية العامة في المملكة العربية السعودية على مدار الفترة الماضية، وأن الأمر كان مرتبطًا بشكل كبير بعوائد النفط هبوطًا وصعودًا، ولم تكن هناك قاعدة مالية سليمة تخطط لمواجهة التقلبات الاقتصادية، أو تعمل على وجود فائض أولي بعيدًا عن حسابات النفط. إلا أن التقرير أشار إلى أن العام المالي 2018 شهد تطورات إيجابية في ضوء العمل بمعطيات رؤية 2030، واستهداف تحقيق هدف عام للمالية العامة، وهو تحقيق توازن الميزانية في عام 2023. أي تكون الميزانية السعودية بلا عجز أو فائض.
ثم تم استعراض تجارب دول أخرى تعتمد على الموارد الطبيعية، وكيف أدارت ماليتها العامة، في ضوء محاولات تحقيق قاعدة مالية سليمة، تستهدف الأجل المتوسط وتحافظ على وضع متوازن من حيث نسبة العجز والدين العام إلى الناتج المحلي الإجمالي. كذلك تناول التقرير ما تم بشأن إصلاح الميزانية العامة السعودية خلال الفترة الماضية من تغيير قواعد إعداد الميزانية لتكون من أعلى إلى أدني، حتى يتوفر للوزارات التنفيذية الأهداف المالية العامة للدولة والعمل في إطارها. وكذلك بدء وزارة المالية في نشر تقارير عن أداء الميزانية سواء شهرية أو ربع سنوية.
وخلص التقرير إلى مجموعة من التوصيات فيما يتعلق بهدف الوصول لقاعدة مالية سليمة لإدارة الميزانية السعودية، ومن هذه التوصيات ما يلي: توفير بيئة مؤسسية قوية، وتحديد قواعد تسترشد بها الحكومة في تحديد أهدافها للادخار، والاحتفاظ بهوامش وقائية للتأمين ضد المخاطر.
إلا أن ما يحمد للتقرير أنه ذكر بين سطوره في صفحة 48 (ﺣﺻﺔ معينة ﻣن اﻹﻳرادات اﻟﻧﻔطﻳﺔ ﺗؤوﻝ إﻟﻰ اﻟﺣﻛوﻣﺔ وﻳؤوﻝ اﻟﺑﺎﻗﻲ ﻟﺷرﻛﺔ اراﻣﻛو، وﻫﻲ ﺷرﻛﺔ اﻟﻧﻔط التابعة للدولة) وقيمة هذه المعلومة رغم نقصها تبين أن هناك خلل في الإدارة المالية للدولة السعودية، فلماذا لا تؤول إيرادات النفط بالكامل بعد خصم تكاليف استخراجه وتصديره إلى الخزانة العامة للدولة؟ وإذا كان ولابد، فمن المفترض أن تؤول فوائض شركة أرامكو بشكل سنوي إلى الخزانة العامة للدولة، بعد عمل المخصصات والاحتياطيات اللازمة لعمل الشركة. ومن عجب أن تسعى الحكومة السعودية لطرح نسبة من رأس مال هذه الشركة للبيع في أسواق دولية.

وكان المنتظر من صندوق النقد الدولي في إطار ما يدعو له من شفافية أن يشير إلى الأرقام الحقيقية من الإيرادات النفطية التي تؤول الحكومة. إن شفافية الموازنة ووجود القاعدة المالية الحقيقية للسعودية، التي تناولها التقرير كانت تقتضي تناول تفصيلي للوضع المالي لشركة أرامكو، لطالما هي التي تستحوذ على الإيرادات النفطية، فقد نكون أمام الوضع المالي الحقيقي، الذي لا تمثله الميزانية العامة للمملكة العربية السعودية. فكلمة “معينة” التي وصفت بها حصة ما يؤول للحكومة من الإيرادات النفطية، يجعلنا أمام تقديرات مجهولة، هل هي الجزء الأصغر، أم الجزء الأكبر؟

ثانياً: ملاحظات على التقرير

تعامل التقرير مع وضع المالية العامة في السعودية بشكل تجريدي فني بحت بعيدًا عن تأثير العوامل الأخرى، والتي يجب أن تؤخذ في الاعتبار، مثل غياب الديمقراطية عن نظام الحكم في السعودية، وكذلك غياب الشفافية والمساءلة من قبل المؤسسات الرقابية أو المجتمع. والأهم من ذلك مشاركة المجتمع في إعداد الميزانية ومراقبة تنفيذها. وبالتالي تصبح الإجراءات الفنية المطروحة من حسابات المخاطر والتقلبات الاقتصادية، أو وجود مخصصات وقائية، عديمة الجدوى، مالم يكتسب المجتمع حقه في المشاركة والمراقبة.. وقديمًا قال الانجليز “لا ضرائب بدون تمثيل برلماني”. ولذلك نجد بعض توصيات التقرير بعيدة عن الواقع.

فالتقرير بعد أن استعرض تجارب الدول الغنية بالموارد الطبيعية في محاولتها لامتلاك قواعد مالية سليمة خلص في صفحة 8 إلى “القواعد المالية تحتاج إلى دعم من المؤسسات القوية. ويتضمن ذلك كفاية التخطيط للموازنة ومراقبتها، والإدارة المالية العامة القوية، والدعم السياسي والاجتماعي واسع النطاق” وبتطبيق هذه الخلاصة على الحالة السعودية، قد تتوفر الكفاية لتخطيط الميزانية، ولكن يعصب في ظل النظام السياسي القائم مراقبة الميزانية أو توفير إدارة مالية قوية، كما تفتقد المالية العامة بالسعودية إلى وجود الدعم السياسي والاجتماعي واسع النطاق.

وإلا ما التفسير الممكن لتصرف الحكومة السعودية لإتمام صفقة ترامب في مايو 2017 أثناء زيارته للرياض والتي قدرت بنحو 500 مليار دولار، منها 150 مليار دولار تدفع نقدًا. أين كان ذلك التصرف في خطط الميزانية السعودية، ومن وافق عليه من مؤسسات المجتمع سواء الحكومية أو غير الحكومية، فضلًا عن قرارات حرب اليمن وما كبدته للميزانية من أعباء، أو دعم النظم الديكتاتورية في الشرق الأوسط، أو التورط في رشوة رئيس وزراء ماليزيا السابق “رزاق نجيب” والذي يحاكم الآن بتهم فساد في بلاده.
فالدعم السياسي والاجتماعي واسع النطاق يستلزم وجود نظام ديمقراطي، يسمح بالمشاركة والمراقبة والمحاسبة، فمجلس الشورى السعودي لا يعرف الانتخابات، ويتم تعيين أعضاءه من قبل الملك، فضلًا عن أن تقويم المملكة العربية السعودية في مسح الموازنة المفتوحة3 لا يزال في مرتبة متدنية، فهي في ذيل قائمة تضم 115 دولة، حيث حصلت السعودية في مسح 2017 على درجة واحد من 100 درجة هي مجموعة درجات المؤشر الرئيس4 . وعلى صعيد المؤشرات الفرعية للمسح، حصلت السعودية فيما يخص مشاركة الجمهور في إعداد الموازنة على صفر، وفي مؤشر الرقابة على الموازنة من قبل جهاز الرقابة الأعلى حصلت على 33 درجة، وفيما يخص رقابة المشرعين حصلت على صفر، ولا يوجد دور للمؤسسات المالية المستقلة في الرقابة على الموازنة5 .

كما لم يقترب تقرير صندوق النقد من قضايا شديدة الارتباط بالوضع المالي في السعودية، وتحتاج إلى بيان، مثل تقويم أداء الصندوق السيادي السعودي خلال الـ 17 عامًا الماضية، حيث تراكمت فوائض عوائد النفط حتى وصلت إلى نحو 750 مليار دولار مع نهاية عام 2014، ولا كيفية إدارة هذه الأموال، أو معرفة العائد عليها.

كما أن الوضع الخاص بالأسرة الحاكمة وتصرفاتها المالية، كان يتطلب الكشف عنه، ومدى قانونية هذه التصرفات، وهل هي تتسم بالعدالة في ظل الأوضاع التقشفية التي تفرض على المجتمع على مدار العامين الماضيين، والتي من المنتظر أن تشهد المزيد خلال السنوات القادمة، بزعم تطبيق رؤية 2030، أو التماهي مع توصيات تقارير صندوق النقد الدولي الصادرة في الفترة (2015 – 2017).
ولا تتناسب القواعد التي جاءت في توصيات التقرير مع الواقع السلبي للإدارة المالية والسياسية في السعودية، فلقد ذهب التقرير في ص 24 إلى “وتعتمد جودة القاعدة المالية على جودة المؤسسات التي تدعمها” وجودة المؤسسات ثقافة وسلوك غائبين في نظام الحكم السعودي، وهو ما دللنا عليه بنتائج مسح الموازنة لعام 2017، فلا زالت مؤسسات إدارة الدولة تحكمها معايير تفضيل أهل الثقة على أهل الخبرة، فضلًا عن غياب معايير معلنة لتولي إدارة هذه المؤسسات التي يفترض أنها تتسم بالجودة.

ثالثاً: موقف أيديولوجي من الاستثمارات العامة

المنهج الثابت لصندوق النقد الدولي من خلال سياساته التي يوصي بها، تتركز في افسح المجال للقطاع الخاص وتقليص دور أو القضاء على الاستثمارات العامة، ويظهر ذلك بوضوح في توصيات الصندوق للسعودية في تقليص الوظائف العامة. إلا أن ما جاء في التقرير الذي نتناوله بخصوص الوصول لقاعدة مالية سليمة للسعودية، أوصى التقرير بضرورة وجود هوامش وقائية سواء لمواجهة الصدمات الصغيرة أو الكبيرة الناتجة عن تقلبات أسعار النفط، ويذهب التقرير إلى أن “التمهيد للتكيف في مواجهة الصدمات الكبيرة أهمية خاصة في تجنب الحد من اضطراب النشاط الاقتصادي وذلك، على سبيل المثال، عن طريق وقف المشروعات الاستثمارية، التي كانت مصدرًا لتدني مستوى كفاءة الإنفاق العام” وكأن الممارسات المتعلقة بالإصلاح الاقتصادي لا تعرف اصلاح المؤسسات الاستثمارية العامة، فالعيب لم يكن في كون الاستثمارات تتم من خلال المؤسسات العامة، ولكن العيب يكمن في الإدارة وممارسات الفساد وغياب الكفاءة والمساءلة، وكما هو منقول عن التجربة الصينية فيما يتعلق بالخصخصة “ليس المهمة لون القطة، أبيض أو أسود، المهم أن القطة تقوم بصيد الفئران”.
وكان الأحرى بصندوق النقد الدولي أن يراعي بنية القطاع الخاص السعودي وطريقة عمله في مجال الاستثمار، الذي يركز على الأنشطة الريعية ذات العائد السريع، وأن هذا القطاع يزهد في الأنشطة الصناعية أو أي نشاط له مردود طويل المدى أو لا يتسم بالأرباح العالية، كما أن أداء القطاع الخاص السعودي على مدار السنوات الماضية ظل يعتمد بشكل كبير على الإنفاق العام الحكومي.
وبالتالي فوجود الاستثمارات العامة ليس عيبًا، أو مجلبة لتبديد الهوامش الوقائية، أو محفزًا لتكريس الآثار السلبية لمواجهة الصدمات الاقتصادية. إن معايير الحوكمة واحدة في القطاع العام أو الخاص، ولكن تبقى الأمور أسيرة التطبيق السليم، فقد يكون الأمر كله للقطاع الخاص، ومع ذلك يسفر عن مأساة اقتصادية على مستوى المؤسسة أو الدولة، وهو ما لمسناه من القطاع الخاص في مطلع الألفية الثالثة في أمريكا بقطاع التكنولوجيا، فيما يعرف بقضية “أنرون”6 ، أو الفساد الذي ضرب القطاع المصرفي في أمريكا –المملوك للقطاع الخاص- وأدى إلى الأزمة المالية العالمية في عام 2008، ولم تجد حكومة بوش الابن مفرًا من تأمين واحدة من أكبر شركات التأمين، أو القيام بضخ الأموال لصالح البنوك المتعثرة.

رابعاً: التوسع في الدين العام

أثنى التقرير في صفحة 23 تحت عنوان النتائج المستخلصة على الخطوات التي اتخذتها الحكومة السعودية بشأن ضبط الموازنة وتراجع نسبة العجز الكلي، وكذلك استهداف تحقيق توازن الميزانية في 2023، وكذلك الوصول بالدين العام للحكومة المركزية بحدود 30% من الناتج المحلي الإجمالي.
وكأن وجود قاعدة مالية سليمة لدولة نفطية، يحتم عليها أن تظل توظف عوائدها النفطية في إطار تكوين مخصصات وقائية، وتوظيفها في صناديق سيادية استثمارية، بينما تتوجه هي للاقتراض حتى يصل دينها العام لنسبة لا تتجاوز 30%. لابد من مراعاة أن للمال وظيفة خارج نطاق التصور الرأسمالي، وبخاصة في ظل حسابات اقتصادية بحتة، فليس من الصعب أن تحافظ السعودية على قاعدة مالية سليمة، وفي نفس الوقت تكون هوامش وقائية لمقابلة الصدمات الاقتصادية، وكذلك البعد عن اللجوء للديون العامة.
فهناك أدوات أخرى بخلاف آلية الدين يمكن بها تدبير جزء لا يستهان به من احتياجات ميزانية الدولة، وذلك وفق قواعد التمويل الإسلامي. إن ما ذكره تقرير صندوق النقد يفسر سر توسع الحكومة السعودية في الدين العام، وكذلك وضع مشروعات رؤية 2030، والتي تذهب بشكل كبير إلى التمويل بالدين 7، وحسب بيانات وزارة المالية السعودية فقد وصل الدين العام لنحو 129 مليار دولار في مارس 8 2018، ويُخطط لأن تصل هذه الديون إلى 155 مليار دولار بنهاية 2018.

إن المالية العامة من أكثر علوم الاقتصاد اشتباكًا بالسياسة، ومع ذلك لم يشر تقرير صندوق النقد الدولي-ولو حتى في هوامش التقرير، أو أن يوضح وفق منهجية علمية، بأن يشير إلى أن هذا التحليل يأتي في ظل ثابت العوامل الأخرى- إلى البيئة السياسية الداخلية أو الإقليمية أو الدولية، وتأثيرها على وضع المالية العامة للسعودية، إن جزءًا لا يستهان به من سواء توظيف الموارد المالية السعودية مرجعه لقرارات سياسية خاطئة، وكذلك لقرارات استثمارية عبر الصندوق السيادي تحكمها توجهات سياسية وليس معايير اقتصادية، ففي الوقت الذي يتجه فيه الصندوق السيادي السعودي لاقتراض نحو 11 مليار دولار، تتجه الحكومة السعودية لزيادة حصتها من شراء سندات الخزانة الأمريكية، فأي معايير مالية أو اقتصادية تفسر سلوك الإدارة المالية السعودية، ففي أقل التقديرات سوف تكون قروض الصندوق السيادي السعودي بمعدلات فائدة أعلى من العائدة على السندات الأمريكية (9 )

الهامش
1 طبقا للمادة الرابعة من اتفاقية تأسيس صندوق النقد الدولي، يُجري الصندوق مناقشات ثنائية مع البلدان الأعضاء على أساس سنوي في العادة .

2 صندوق النقد الدولي، المملكة العربية السعودية: تقرير القضايا المختارة في إطار مشاورات المادة الرابعة لعام 2018، 25 أغسطس 2018، الرابط

3 يصدر مؤشر الموازنة المفتوحة عن منظمة دولية غير حكومية تحمل اسم “شراكة الموازنة المفتوحة” كل عامين، وصدر المسح الأخير في عام 2017.

4 مسح الموازنة المفتوحة لعام 2017، ص 55.

5 المصدر السابق، ص 57.

6 انهيار إنرون قوض مصداقية أحد أركان اقتصاد السوق، الجزيرة نت، 3/10/2004

7 أنشأ بوزارة المالية السعودية في نهاية عام 2015، مكتبًا لإدارة الين العام، ونحسب أن وجود هذا المكتب أتى في إطار استراتيجية الاعتماد على الديون في إدارة المالية السعودية.

8 وزارة المالية السعودية، مكتب إدارة الدين العام، تقارير وإحصاءات، الرابط